國庫改革二十年 湖湘財政展風采——湖南省國庫集中支付制度改革紀實

湖南省財政廳網站 時間: 2020年12月31日 10:04 【字體:

  編者按:彈指一揮間,我國財政國庫管理制度改革已走過20年。20年來,我國財政國庫管理發生了巨大的變化,為及時總結改革經驗、形成改革共識,財政部國庫司與中國財經報聯合開展“財政國庫管理制度改革20周年”征文活動。12月25日,征文活動評獎結果正式揭曉:湖南省財政廳獲得優秀組織獎,湖南省財政廳國庫處撰寫的《國庫改革二十年 湖湘財政展風采——湖南省國庫集中支付制度改革紀實》獲得工作交流類征文一等獎。


  國庫改革二十年 湖湘財政展風采

——湖南省國庫集中支付制度改革紀實


  二十年,風雨兼程、攻堅克難,我省國庫集中支付制度改革從試點到全面鋪開,從探索到逐步規范,實現了對省市縣鄉全覆蓋。二十年,砥礪奮進、蹄疾步穩,我省國庫集中支付制度改革全面深化,支付電子化管理改革全面推進,在全國率先實現財政、人民銀行、代理銀行核心業務系統無縫連接,支付效率和安全性得到極大提高,財政資金運行更加便捷、安全、高效。二十年來的努力奮斗、持續推進,全省上下建立了以國庫單一賬戶體系為基礎的國庫集中支付模式,確立了國庫集中支付制度在全省財政財務管理中的基礎性核心地位,支付電子化管理改革全面實施,提升了全省財政管理科學化、精細化水平,助力推動我省經濟社會又好又快發展。

  十年磨一劍

  國庫集中支付制度改革實現全覆蓋

  實施情況

  按照財政部統一部署,在省委省政府堅強領導下,我省于2002年全面啟動國庫集中支付改革,按照整體設計、分步實施的原則,2003年進行了第一批省直48家預算單位的改革試點。此后,向其他省直預算單位和市縣不斷推廣、深化。經過十余年的扎實推進,我省國庫集中支付制度改革經歷了啟動試點、全面鋪開到逐步深化完善的發展過程,按照黨中央國務院“兩個所有”目標任務,圓滿完成所有預算單位、所有財政性資金,“橫向到邊、縱向到底”改革全覆蓋的目標任務,國庫集中支付制度在我省預算單位財政財務管理中的基礎性核心地位基本確立。截至2012年底,省本級所有預算單位和137個市縣及鄉鎮全部實施了國庫集中支付制度改革。公務卡結算制度改革扎實推進,我省自2007年10月啟動公務卡結算制度改革以來,各項工作一直走在全國前列,公務卡結算金額連續4年位居全國前兩名。2013年3月11日《湖南日報》頭版、6月7日《中國紀檢監察報》頭版頭條分別對我省公務卡制度改革規范公務消費、促進反腐倡廉、打造陽光政府取得的積極成效進行了報道,產生了良好的社會反響。

  主要舉措

  統一對“兩個所有”的認識,將支付改革推進到位。對標改革目標任務,準確把握“兩個所有”的精神實質,堅決克服滿足現狀、因循守舊的思想傾向,堅定不移地將支付改革推進到位。一是加快推進支付改革覆蓋“兩個所有”的進程。通過加強宣傳推廣和業務培訓、強化監督指導和績效考核、加大改革經費支持力度、健全改革運行機制等有力措施,加快推進市縣特別是縣級改革,真正實現改革對所有預算單位的全覆蓋;將公共財政預算資金、政府性基金預算資金和國有資本經營預算資金全部納入改革范圍,真正實現改革對所有財政性資金的全覆蓋。二是全面推進會計集中核算轉軌。無條件撤銷會計集中核算機構,全面恢復預算單位會計核算和財務管理的主體地位,資金支付按照規范化要求實行國庫集中支付管理。對于資金量小、工作人員少、財務人員缺乏和財務機構短時間內難以恢復的個別預算單位,可在代理銀行開設零余額賬戶,由主管部門代行請款、代理記賬,不允許將資金“打捆”撥入財政支付機構實有資金賬戶,再行對外支付。三是穩步推進鄉鎮支付改革。按照全國財政國庫管理制度改革推進會議要求,先從有條件的鄉鎮入手,推進鄉鎮支付改革,將鄉鎮視為縣級財政的一個預算單位,為鄉鎮財政部門開設零余額賬戶,用于鄉級財政資金的支付,并與縣級國庫清算;其他鄉鎮,在保證財政資金安全和支付效率的前提下,積極探索適應當地情況的支付模式,全面實施國庫集中支付制度改革。

  統一對“兩個直達”的認識,將銀行賬戶管理規范到位。對標國庫單一賬戶體系管理要求,深刻領會“兩個直達”的本質特征,堅決克服局部利益至上、平衡照顧的思想傾向,堅定不移地將銀行賬戶管理規范到位。一是加快財政專戶歸口財政國庫部門管理進程。財政國庫部門對財政專戶進行統一管理,是實現財政專戶集約化、專業化、規范化管理,有效保障財政資金安全的基本措施。無條件地盡快將所有財政專戶轉歸財政國庫部門統一管理,明確財政國庫部門與財政業務部門的職責分工,建立健全工作協調機制,實現財政專戶歸口管理后業務工作的規范高效運行。二是加大財政專戶撤并力度。嚴格按照國辦和財政部文件要求,將財政專戶清理整頓工作列為財政部門的重點工作,全面開展清理核查,按期精簡財政專戶數量,確保全省財政專戶清理任務落實到位。三是加強預算單位銀行賬戶管理。做好預算單位銀行賬戶審批、備案工作,嚴格預算單位銀行賬戶開戶財政審批和備案管理,嚴格控制預算單位實有資金賬戶設置;從嚴控制臨時機構賬戶開設,確因工作需要,可以開設臨時賬戶,但必須掛靠主管部門或業務相近的預算單位進行會計核算;進一步清理預算單位銀行賬戶,將預算單位所有銀行賬戶全部納入國庫單一賬戶體系并實行財政動態監控。四是建立銀行賬戶管理長效機制。嚴格規范銀行賬戶開設權限和審批流程,新開設銀行賬戶必須報財政部門審批,未經批準擅自開設的銀行賬戶一律作違規賬戶處理;建立規范的財政專戶開戶銀行選擇機制,健全定期檢查和備案制度;積極研發銀行賬戶管理信息系統,搭建全省銀行賬戶管理信息化平臺。

  統一對“兩項改革”的認識,將公務卡改革深化到位。國務院第四次廉政工作會議上提出:“要全面推進國庫集中收付制度和公務卡改革,兩年內將這兩項改革覆蓋到各級政府及所屬預算單位”。正確理解“兩項改革”的科學內涵,充分認識“兩項改革”的同等重要性,堅決克服強調客觀、拖延懈怠的思想傾向,堅定不移地將公務卡改革深化到位。一是加快公務卡改革推進速度。采取強有力的有效措施,切實加大改革力度,確保將改革覆蓋到各級政府及其所屬預算單位。二是實施公務卡強制結算目錄制度。制定出臺《關于實施省級預算單位公務卡強制結算目錄的通知》,全面實施公務卡強制結算目錄制度;要求市州和縣市區積極研究建立并實施本地的公務卡強制結算目錄制度,擴大公務卡使用范圍,切實減少公務支出中的現金提取和使用。三是積極營造良好的改革外部環境。加強各部門溝通協調,著力擴大公務卡市場受理范圍,加大POS機布設的密度和數量,提升代理銀行服務水平;研究引入市場化手段和激勵機制,將安裝POS機具并受理公務卡作為確定政府定點消費場所的前提條件,促使商戶主動布設POS機具,多管齊下、多方動員,不斷改善和優化公務卡改革的外部環境。

  統一對“兩個安全”的認識,將動態監控體系推廣到位。財政部歷來高度重視財政資金和干部政治生命安全,多次強調“兩個安全”是關乎全局、代表形象、體現基礎職能的一項重點工作;“兩個安全”沒有保障,一切工作都無從談起。預算執行動態監控機制是確保財政資金安全和干部政治生命安全的重要保障,是國庫集中支付有效實施的重要手段,應與支付改革同步推進。充分認識“兩個安全”的極端重要性,牢牢把握“兩個安全”的內在聯系,堅決克服等待觀望、消極被動的思想傾向,堅定不移地將動態監控體系推廣到位。一是加快預算執行動態監控體系建設進度。按照《財政部關于加快建立地方預算執行動態監控機制的指導意見》要求,堅持與國庫集中支付制度改革同步推進的原則,重點推進市縣預算執行動態監控機制建設,做到集中支付改革推進到哪個級次,動態監控建設就跟進到哪個級次,堅決將動態監控體系推廣到位。二是加快建立健全動態監控運行機制。按照“完善操作,優化流程,提高效率,確保安全”的原則,加快建立健全預算執行動態監控運行機制,全面跟蹤財政資金的申請、審核、支付、清算的操作流程,真正形成事前事中有效控制、事后跟蹤問效的資金使用監控模式;建立預算執行動態監控分析報告制度,對監控發現的問題進行分類梳理、綜合分析、挖掘根源、提出對策,逐步將動態監控范圍擴大到所有財政性資金和所有預算單位。三是加快動態監控信息系統建設。充分利用現代信息網絡技術,進一步完善和擴大收入電子繳庫橫向聯網建設,積極推動電子支付實施工作,著力打造安全、高效、先進的現代財政國庫管理信息系統,為建立以“實時動態、智能預警、綜合分析、實用兼容”為主體功能的預算執行動態監控體系提供強有力的信息支撐。

敢為天下先

國庫集中支付電子化管理改革全面實施

  實施情況

  自2013年2月,被確定為全國第二批電子化改革試點省份以來,我省遵照財政部和人總行的統一部署,始終把確保財政資金安全、高效運行放在首要位置,整體謀劃、凝心聚力,穩步推進電子化改革,改革進展順利。2014年5月20日,湖南省第一張財政支付電子憑證順利生成,標志著我省國庫集中支付電子化管理改革(以下簡稱電子化改革)成功啟動,實現了財政、人民銀行、代理銀行三方之間的業務電子化管理。2014年10月15日,全國國庫集中支付電子化改革座談會在長沙召開,我省作經驗發言。會上,財政部領導對我省電子化改革工作給予了充分肯定和高度贊許,并在全國推廣湖南改革模式。特別是在今年年初疫情防控期間,充分發揮了支付電子化管理改革的功能和作用,通過支付信息電子化傳遞,財政財務人員可以足不出戶辦理各項財政支出業務,實現了不見面快捷支付,既保障了財政抗疫資金快速撥付到疫情防控一線,又有效落實了部門單位間的聯防聯控措施,助力打贏疫情防控阻擊戰。我省的做法和經驗被中國財經報和財政部門戶網站宣傳報道。

  主要舉措

  以報文規范為準繩,再造業務流程。嚴格按照財政部和人總行共同制定的報文規范和接口標準,將過去業務各方相對獨立的分散控制模式,改造成以財政為數據源頭、各方業務環節緊密銜接的鏈條式管理新模式。一是優化額度管理。在批復用款計劃時,直接支付和授權支付額度由財政部門統一管理、控制。二是規范清算流程。堅持“先支付,后清算”的原則,代理銀行完成當日支付業務后,向人民銀行申請劃款的同時向財政申請額度;財政核對無誤后,向人民銀行發送匯總清算額度;人民銀行比對財政發送的清算額度和代理銀行劃款申請后進行清算,實現日清日結。

  以三方直聯為核心,構筑信息支撐。認真貫徹財政部、人總行制定的系統建設要求,著力推進財政、人民銀行、代理銀行三方核心業務系統直聯工作,全面構筑電子化改革信息支撐。一是打通系統直聯。財政國庫集中支付系統、人行TIPS系統、代理銀行柜面系統的業務生產數據,通過電子化安全支撐控件實時完成三方交互,實現無縫對接和信息互通,打通系統連接的最后一公里。二是做好運行測試。使用真實的業務生產數據,在電子化管理信息系統和原有的財庫行橫向聯網系統中同步運行,每日比對財政、人民銀行、代理銀行三方數據的準確性和及時性,確保三方直聯模式科學可行。

  以全面覆蓋為目標,穩步推進改革。積極落實財政部和省委省政府關于財政信息化建設必須做好“頂層設計”的要求,電子化改革力求實現兩個“全覆蓋”。一是實現省市縣全覆蓋。按照“兩級建設,五級應用”的工作思路,采用多通道負載均衡技術,在系統設計的各個環節配置多個軟件服務和相關負載均衡設備,實現信息系統在安全和性能上的擴展,為推進全省電子化改革搭建系統平臺。二是實現支付業務全覆蓋。制定上線運行標準,財政、人民銀行、代理銀行上線運行前,必須達到業務環節全覆蓋、支付方式全覆蓋、對賬機制全覆蓋的硬性要求,堅持達標一家,上線一家,真正實現所有財政支付業務的全覆蓋。

  邁步新時代

  國庫集中支付制度改革全面深化

  進入新時代,積極應對新形勢,及時回應新訴求,推動國庫集中支付制度改革不斷深化。一是實施國庫集中支付“放管服”改革。根據財政部預算執行“放管服”改革部署,穩妥實施我省預算執行“放管服”改革,在前期充分調研論證的基礎上,印發《湖南省財政廳關于實施省級國庫集中支付“放管服”改革的通知》(湘財庫〔2019〕20號),對突出單位主體責任、優化支付方式、調整用款計劃管理、加強事中事后動態監控、實施電子化管理、修訂支付辦法、動態制定預算執行規定、完善代理銀行管理等方面進行全面部署安排,落實預算單位在預算執行中的主體責任,著力提升財政服務能力和資金支付效率。二是優化非預算單位資金撥付方式。自3月1日起,省級非預算單位資金撥付可在省財政廳門戶網發起請款,極大方便了非預算單位使用財政資金,提高了財政資金使用效益,真正做到“網絡多跑路,群眾少跑腿”。三是創新用款計劃控制方式。利用電子化改革契機,自2020年1月1日起,省本級財政將以指標控制支出的明細用款計劃調整為以預測庫款流量為目標的總用款計劃,既提高用款計劃的可執行性,又提高庫款流出的可預測性,進一步提高省級國庫統籌調度能力。四是啟動實施財政托收業務改革。按照國家稅務總局文件,從2019年9月1日起,社會各界只能通過三方協議扣款和POS機刷卡方式繳納個稅和社保費用。為破解單位零余額賬戶不能通過三方協議扣款的難題,我們主動作為,創新服務,協調了各代理商業銀行和人行長沙中心支行,經過近半年的技術攻堅,在省直行政事業單位利用零余額賬戶成功實施個稅和社保費用托收業務,為全國首例。



國庫改革二十年 湖湘財政展風采——湖南省國庫集中支付制度改革紀實

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