石建輝:深化預算績效管理 提升政府治理現代化水平

湖南省財政廳 www.086folkart.com 時間:2020年12月25日 11:32 【字體:

  黨的十九大提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理”,2018年9月中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》,這是建立有力約束預算制度、建設現代財政制度的現實需要,也是推進國家治理能力和治理體系現代化的必要手段。湖南省緊緊圍繞中央改革部署,在財政部的支持指導下,積極施為,開拓創新,穩步推進全面預算績效管理,取得了較好的工作成效。

  湖南實施預算績效管理開拓有成

  抓制度建設,夯實績效管理基礎

  “無規矩不成方圓”,預算績效管理作為預算管理的一種新型手段,在國內興起不過數年時間,既無制度可循,也無經驗可借鑒。在這種背景下,湖南省財政廳積極探索,認真研究,將建章立制放在首要位置,近幾年,通過實踐交流和理論研究,逐步建立起一套完善的規章制度。

  一是加強頂層設計。推動出臺了《中共湖南省委辦公廳 湖南省人民政府辦公廳關于全面實施預算績效管理的實施意見》(湘辦發〔2019〕10號),明確了預算績效管理的總體目標、主要任務、工作步驟和保障措施。

  二是強化操作細則。針對各類財政資金不同特點和績效管理要求,制定了不同專項資金的績效管理辦法和實施細則十余項。同時,制定一系列業務規范,使預算績效管理工作有章可循、有規可依。

  三是研究績效指標體系。在財政部建立通用指標體系基礎上,著力加強分行業、分領域、分類別的個性指標研究,建成了涉及各類財政支出18類70款、包含218套專項指標5220條明細指標的個性指標庫,供省直部門和市縣財政局以及中介機構選擇。

  抓績效目標,把好預算編制龍頭

  績效目標是預算績效管理的龍頭和基礎。湖南省財政廳著力強化績效目標的編制、審核、批復和公開,積極推進績效目標常態化管理,實現省級財政資金績效目標管理全覆蓋和“四同步”,即同步申報、同步審核、同步批復、同步公開??冃繕斯芾矸秶鷱?012年的部分項目支出試點,到2017年已實現所有省直一級預算部門的專項資金和部門整體支出全覆蓋。在此基礎上不斷規范績效目標審核,近幾年省財政廳組織專家,圍繞績效目標的相關性、完整性、適當性、可行性,對專項資金績效目標進行集中評審,提出修改完善意見,并將審核意見反饋省直部門,要求對績效目標進行補充修改完善,確??冃繕藴蚀_性和完整性。通過此種方式,湖南財政提高了省級專項資金績效目標質量。2020年,除1個涉密專項外的其他46個省級專項資金績效目標都報送了省人代會審議,獲得了省人大代表的一致好評。

  抓績效評價,突出績效管理核心

  績效評價是預算績效管理的核心。湖南財政注重創新工作方法,做優做實績效評價,力爭提高評價質量。

  一是不留死角,績效自評全覆蓋。到2018年實現了省直部門一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社?;痤A算資金績效自評全覆蓋。

  二是突出重點,深入開展重點評價。2018年,省財政廳委托中介機構對當年所有75個省級專項資金開展了三年整體績效評價,實現了省級專項資金第三方績效評價全覆蓋。2019年,組織56家中介機構對64個省級專項和項目的2018年度資金使用管理情況和政策實施效果開展了績效評價。

  抓結果應用,提升預算管理水平

  強化結果應用是預算績效管理的落腳點。湖南財政采取多種措施著重解決績效和預算“兩張皮”的問題,將績效評價結果作為預算安排的依據。省級財政2018年根據績效運行監控和績效評價結果共扣減專項資金預算2.36億元;根據市縣財政管理績效綜合評價結果,獎優罰劣,督促市縣提升財政管理績效水平,對排名靠前的市縣給予獎勵3.35億元,對排名靠后的市縣予以約談并扣減轉移支付1.17億元。根據對省級專項資金2015—2017年整體績效評價結果,對28個績效低下、不符合事業發展規劃或政策環境條件的專項資金提出了調整建議。

  抓機制創新,強化績效管理實效

  全面預算績效管理權威性不足、結果難以運用是制約預算績效管理改革的關鍵瓶頸。為破解這一難題,湖南財政主動加強與審計部門對接,充分借助審計專業力量強、監管手段多、審計結果權威性高的優勢,實現預算績效與審計監督的信息共享、成果共用、整改共抓,雙向發力確保資金安全高效。

  一是強化信息共享。利用大數據平臺,推動財政支出績效指標、績效審計指標、財審監管等方面信息互聯互通,實現財審聯動、形成監管合力。審計部門參考財政預算安排、重大支出、政策扶持重點等信息,確定審計工作計劃;財政部門對審計監督發現問題較多的省級專項資金和項目支出,開展重點評價。例如,根據投資專項審計情況,省財政對某鐵路征地拆遷開展事前績效評估,壓減投資8億元,占概算金額的17.8%。

  二是強化成果共用。審計部門把財政績效評價、財政管理中發現的重大問題線索,作為重點審計內容;財政部門將審計成果作為政府績效評估中財政管理指標的重要計分依據,并應用到預算安排和調整中,視情采取收回資金、調減預算、暫停撥款、中止項目等措施,做到“講政治、算大賬,講精準、算細賬,實事求是、不做假賬”。2019年,湖南財政運用財政績效評價和審計監督成果,將省級專項資金數量從2018年的75個壓減到2019年的47個,收回省直部門結轉結余資金15億元,今年又壓減收回省直部門非重點、非剛性資金近40億元,全部用于“六穩”“六?!惫ぷ?。

  三是強化整改共抓。發揮審計“治已病、防未病”的優勢,聚焦審計監督、績效評價發現的問題,聯合督促責任單位拉條掛賬、清零銷號抓好整改,著力加強防腐制度建設,從源頭上堵塞漏洞。近期,湖南省出臺了硬化預算約束、加快預算執行進度、盤活財政存量資金資產、加強政府債務管理、深化政府采購制度改革等一系列制度文件,進一步增強了制度約束力。

  預算績效管理面臨的困難和挑戰

  績效管理思想認識不高

  預算績效管理雖然已經推行了多年,但是傳統的“重分配、輕管理,重支出、輕績效”的預算管理理念還占據主導位置,部分單位只有要錢的動力,沒有用錢的壓力。一些部門預算管理的重心放在了如何爭取擴大盤子、擴張預算,保盤子、?;鶖瞪?。近些年,雖然加強了對預算績效管理的宣傳和培訓,但仍然有部分單位傾向于將績效目標申報、績效評價等工作視為財政布置的額外任務,缺乏內在動力和積極性。在很多單位,預算績效管理仍然是“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的狀態。分析其深層次原因,主要在于法律約束缺失。我國未出臺績效管理的相關法律法規,新預算法對績效管理也是原則性的規定。長期以來,預算績效管理的頂層指引主要是財政部發布的規范性文件,無法在一級政府層面形成對預算職能部門等各相關機構主體的權威約束,導致績效管理全面實施還有理念、組織等方面的障礙。

  績效管理主體責任不明

  《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中雖然明確規定“地方各級政府和各部門各單位是預算績效管理的責任主體”,但目前,由于沒有足夠的文件依據和相關的責任約束機制,導致部門和單位預算績效管理主體責任仍不明晰。部門和單位是預算績效管理改革的核心,最為了解本部門、本單位的職能特點與權責內容,也是部門預算的組織載體,將其作為預算績效管理的核心主體,既客觀合理又有利于調動部門的積極性。但在實際工作中,部門單位就績效管理的具體實施辦法、工作流程,部門績效指標體系構建、項目決策的事前績效評估、對下級單位或資金使用單位績效的考核及結果落實等等方面未明確職責,有較大空白。加之,大部分單位都是財務人員兼任績效管理職責,難以全面掌握整個單位的業務,沒有能力管理資金的產出和效益,沒有落實“單位績效是一把手的責任”。即便是各級財政部門內部,職責分工及工作流程仍存在不清晰之處。

  績效管理指標體系不全

  預算績效管理推進以來,財政部和地方各級財政部門著力于建章立制,規范管理,陸續出臺了具有全國指導意義的項目支出績效評價共性指標體系框架和各地的分類資金個性績效指標體系,但兩類指標體系都不健全。一方面,全國通用的共性指標體系尚未覆蓋“四本”預算資金。財政部《項目支出績效評價管理辦法》(財預〔2020〕10號)規定了一般公共預算、國有資本經營預算和政府性基金預算的共性績效指標框架,但社?;痤A算績效指標體系仍處于探索階段,部門整體支出績效指標體系框架也有待重新設定。另一方面,各地績效個性指標體系還未完全建立。雖然部分省級財政部門組織制定了本地區績效指標庫,但大部分地區還未真正建立一套完整的分行業、分領域、分層次的核心績效指標體系。此外,由于沒有統一的共享機制,省級各地區已經制定的績效指標體系也不能分享至全國,一定程度上造成資源浪費。

  績效評價結果應用不硬

  在現行的體制框架下,我國的績效評價和預算編制無論從財政部門內部機構設置還是業務工作融合度來看,都還存在績效和預算“兩張皮的問題”。一方面,事后績效評價結果雖然可應用于單位預算決策改進、預算安排優化、施政責任增進,但很難改變部分預算資金低效、無效事實已形成的結果,唯一能做的只是寄希望于單位未來能夠加強資金管理,提高資金使用效益。另一方面,現有的制度辦法對績效評價結果應用缺乏強有力的剛性約束,約束的有效與否依靠人員的公仆意識、責任擔當、績效理念、管理能力、行事魄力、人格魅力等,非剛性的約束手段在目前績效理念不強的現實下,只能更多地推進結果反饋、結果報告、結果公開等應用方式,難以將績效評價結果與預算安排真正掛鉤。

  中介機構服務能力不強

  目前,從事績效評價工作的第三方中介機構大致可以分成兩類,即依托高校成立的評價研究中心和營利性中介機構,兩類中介機構各有優勢也都有短板。依托高校成立的評價研究中心側重理論,著重于政府績效評價前沿理論及實務規范研究,少量對接地方政府相關績效評價項目及咨詢工作。評價研究中心在全國數量較少,多集中于北上廣等經濟較發達地區,雖然其他省市通過購買異地績效評價服務在一定程度上能夠緩解本地研究能力支撐不足的問題,但是難免會遭遇“水土不服”。營利性中介機構側重實務,以會計師事務所居多。湖南省絕大多數第三方績效評價由此類機構承擔。這類機構的人員,一方面,受成熟的審計理論、方法的約束較大,短期內無法從項目真實準確性、合規合法性的審計完全過渡到在此基礎之上的經濟性、效率性和效益性的評價;另一方面,其自身對預算支出的政策制度、預算管理要求和相關業務知識不熟悉,導致績效評價核心不突出,評價停留在表面、不深入。具體表現在以下方面:對預算支出的政策敏感度偏低;遺漏政府資源配置層面的績效評價;評價內容偏重于財務、資金規模及進度,沒有重點進行產出和效益評價;對結果應用沒有具體建議,對加強管理方面也很少有行之有效的政策建議和措施。

  湖南預算績效管理的下一步措施

  突出“三個維度” 盡快完善相關配套制度

  堅持問題導向,深化配套改革,重點聚焦“建立指標體系、規范操作流程、強化結果運用”等三個維度,加快建成不同行業領域、不同層次、既定量又定性的績效指標體系。擬出臺《湖南省預算績效目標管理辦法》《湖南省預算支出績效評價管理辦法》《湖南省省級預算支出績效評價結果應用管理辦法》《湖南省政府債務項目績效管理辦法》和《湖南省省級預算部門績效自評操作規程》等5個辦法,并在此基礎上繼續研究制定《事前績效評估管理辦法》《第三方績效評價操作規程》《中介機構質量考核辦法》等管理制度。同時,還要由點及面,把配套制度串聯起來,讓“三個維度”實現無縫對接。

  把牢“績效關口” 從嚴規范績效目標審核

  績效目標是預算績效管理的第一道關口,科學規范的績效目標有利于促進預算部門和單位從“敞口花錢”轉變到“看菜吃飯”。制定出臺《事前績效評估管理辦法》,建立事前績效評估機制,評估結果作為申請預算的必備要件,防止“拍腦袋決策”,從源頭上提高預算編制的科學性和精準性。將績效目標集中評審范圍從省級專項資金拓展到部門整體支出,績效目標審核未通過的不得安排預算,打破預算部門(單位)資金只增不減”的慣例。

  力求“客觀公正” 不斷提升績效評價質量

  健全績效自評抽查和再評價機制,壓實部門單位績效自評責任。進一步突出績效評價重點,特別要加強對重大民生支出以及重大論壇資金的績效評價,提升績效評價的精準性和實效性。探索采用將中介機構人員以“重組混編”的方式開展重點績效評價,以“中介真評”提升評價結果的權威性和公正性。加強對中介績效執業質量的監管考核,考核結果與聘用經費直接掛鉤。統籌市縣財政、省直部門財務人員力量,更多采取交叉檢查、隨機抽查等方式,最大限度避免隨意評分、感情評分。完善績效專家咨詢機制,以問題為導向,分批選取重點評價項目,組織專家、主管部門和資金管理處室開展績效評價報告專家點評,既提高評價報告質量,又督促主管部門整改。

  打造“閉環管理” 著力強化評價結果應用

  硬化績效評價結果運用,建立績效目標、績效監控、績效評價、結果反饋與運用的閉環體系,真正體現獎優罰劣的績效導向,更好地調動資金使用單位履職盡責和干事創業的積極性。2020年,重點以教育、科技、文化專項等重大民生資金為重點,把績效評價結果與編制來年預算及政策調整直接掛鉤,提升結果運用實效。明年不斷擴大范圍,盡快實現所有省級專項全覆蓋。

  強化“財審聯動” 推動績效管理提質增效

  建立財政審計聯席會議制度,聯合開展財政資金績效指標的制定和修訂工作,重點績效評價項目和重點審計項目做到各有側重、避免重復。強化資源共享,財政審計兩家交流工作情況,共享信息資源,提高工作效率。加強成果互用,財政及時將預算執行審計等審計成果運用到預算安排、資金分配、財政管理績效考核上,審計將績效評價中發現的重要線索列入審計重點關注內容。共同分析梳理審計監督和績效管理工作中發現的問題,提出改進措施,壓實各部門單位的責任,進一步規范財政管理、維護財經紀律。在此基礎上,推進績效管理工作與人大、紀檢監察等監督機關信息共享,協同聯動,對資金績效低下、嚴重違規違紀的單位和責任人員嚴肅追責問責,真正形成“花錢必問效、無效必問責”的強大威懾。


(本文系2020年度湖南省社會科學成果評審委員會委托課題成果,課題編號〈XSP2020WT001〉,原載于《財政監督》2020年第21期)




石建輝:深化預算績效管理 提升政府治理現代化水平

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